文昌“三块地”改革与乡村旅游发展的实践与思考

林超丨山西财经大学公共管理学院讲师，博士

吕萍丨中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师

顾岳汶丨中国人民大学公共管理学院博士生

文昌市地处海南岛东北部，位于“海澄文”城市发展圈，是琼北地区的重要节点城市，也是我国第四座航天发射基地和三沙市物资保障中心，作为海南省唯一的“三块地”改革试点，是海岛经济和特色旅游发展区域农村土地改革试点代表。自2015年以来，文昌市运用集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度和土地征收制度改革红利，先行先试，建设共享农庄和特色小镇，在发展乡村旅游方面积累了许多经验值得总结，为建设海南国际旅游岛、自贸港（区）背景下农村土地制度改革提供参考和借鉴。

1 试点改革外部环境

1.1 房地产业是当地经济发展支柱，“土地财政”依赖度高

海南整体处于热带亚热带地区，具有非常多的海洋和热带雨林等特色旅游资源，因此，文昌市相较全国其他32个改革试点县（区），地方经济发展和财政收入都更加依赖旅游及房地产开发，这同样也是海南省整体发展现状。2017年文昌地方一般预算收入13.7亿元左右，房地产业相关税收和土地出让金占到50%以上。造成这一局面的原因，一方面是国家对于海南生态保护区域定位，限制工业发展，加之海岛自身原料和市场两头在外，交通物流距离远，成本高，所以一直没有形成支柱性产业；另一方面，从上世纪90年代以来，海南省房地产就一直受到全国其他省市地区居民投资买房的青睐。自2010年发布海南国际旅游岛建设政策以来，又掀起一波房地产开发热潮，造成地方政府对于房地产业开发“挣快钱”的路径依赖，这也是文昌政府对于推动集体经营性建设用地入市积极性不高的原因。

1.2 村庄规划编制滞后，集体建设用地存量潜力无法释放

文昌市集体建设用地潜力大，一方面，文昌市农村居民宅基地用地粗放，海南作为热带亚热带地区，森林植被茂密，当地农民习惯在房前屋后闲置土地上种植椰子树、槟榔树，也都被视作建设用地，因此，文昌市在“二调”过程中，将农村房屋之间的坡地、空地等全部认定为村庄用地，2014年底文昌市村庄用地面积达到38.3万亩，其中农村宅基地约19万余亩，11.12万余亩集体建设用地，存量潜力巨大，但由于村庄规划编制未做到全域覆盖，所以现阶段具备入市条件地块不多。另一方面，海南土地确权历史现状，95%确权给村民小组，3%为村委会，2%为镇政府，所以村民小组为集体土地产权主体，且只有较为平坦的耕地参与承包分地，而林地、园地等地类不进行承包，都确权给村集体，按照村民使用需求和历史既定使用习惯，村民只有使用权，不发证。因此，村集体掌握有大量村庄用地，方便推动集体建设用地入市工作。

1.3 闽南传统文化保留多，农村乡土文化氛围重

文昌市虽然地处海南，但历史上是福建闽南移民聚居区，所以保留有浓郁的闽南文化。其一，闽南人大胆敢闯精神，海外移民早，数量多，成为著名侨乡，海外侨民120余万人，远大于60万本地居民数量，由于大量侨民落叶归根、年老回乡定居或亲戚继承等原因，对农村老宅有很强的感情寄托，对农村宅基地分配具有刚性需求。其二，文昌市闽南文化对于祖宗崇拜的传统文化和乡土情结较重，对宗室祠堂、祖宗地、老宅等的保留、保护持较为保守的态度。在调研中，许多破旧房屋内摆放有祖宗牌位，农村居民不情愿放弃闲置老宅。在谭牛镇大庙村，有一户农村居民房屋已有90余年历史，特色鲜明，保护完好，民宿开发企业多次商谈未果，老人依然坚持百年以后，老屋祭奠的风俗习惯。

2 试点做法与效果

2.1 集体经营性建设用地入市，方便乡村旅游配套设施用地供应

发展乡村旅游需要餐饮、住宿、商场等商业配套设施用地，但是文昌市倚重房地产业发展，建设用地指标多向国有建设用地市场倾斜，对发展乡村旅游形成制约。而且乡村旅游多位于规划区外，用地需求零散，选址不符合规划等特点更是不满足国有统一供地模式，所以，依赖国有土地市场供应无法满足乡村旅游设施用地需求。文昌市充分利用集体经营性建设用地入市和农村宅基地整治，灵活就地与调整入市，将村庄零星闲散宅基地复垦，异地调整入市，解决了乡村旅游发展配套设施用地问题。以好圣村航天特色小镇为例，该项目采用零星分散调整入市和就地入市，用地性质为批发零售用地和住宿餐饮用地14.029亩，使用期限40年，用作海天一舍区块链餐厅、航天商业街、航天创客民宿建设。谭牛镇吾乡共享农庄项目，由海南吾乡田园旅游产业发展有限公司以就地入市方式竞得8.792亩建设用地，挂牌价格43万元/亩，商业用地40年，用于建设民俗酒店项目，并计划于村内现有的农家乐和民宿改造建设联系起来，打造海南吾乡大庙村共享农庄。

2.2 盘活闲置农村宅基地，打造共享农庄

文昌市乃至海南全省，作为全国著名旅游区，其清洁的空气、湿润的气候、蜿蜒的海岸线和新鲜的热带水果都成为大城市人群躲避雾霾、过冬养老、放松休闲的理想去处，特别是具有当地建筑文化特色的民宿旅游逐渐成为新的旅游热点。文昌市农村保留有许多有特色的琼北民居，其中许多闲置多年，房主进城或去外地居住。文昌市实施农村宅基地“三权分置”，放活宅基地使用权，盘活农村闲置住房资源，推动农村住房财产权抵押，助力发展乡村旅游经济。以谭牛镇大庙村为例，村庄位于海文高速路谭牛镇入口处，距海口40公里，交通便利，现有建筑21组，共53栋，其中建筑质量较好16间，建筑质量一般17间，建筑质量较差15间，废弃破损建筑5间。海南途居有限公司以平均3.5万/年租金租赁其中一处闲置住房，房龄80余年，租期15年，投资改造建设琼北特色民居“鹿饮溪”，特别保留原有房屋主要建筑结构，聘请知名设计师进行主题设计，并利用互联网+，以自媒体营销为销售渠道，目标北上广白领人群，打造集餐饮、交通、观光、休闲为一体的共享农庄，取得了巨大成功。院子整体租金8000元/晚，春节前后已经全部预订，公司对此项目经营乐观，目前正在实施其余3处的改造设计工作，希望能够在海南复制该模式。

2.3 以安置留用地为主，多种手段结合，调节集体经营性建设用地入市与土地征收收益分配

在海南省严格的房地产调控政策下，文昌市集体经营性建设用地入市严禁用于房地产开发，入市16宗土地，用途全部为商服、旅游用地。对于商服用地，特别是县镇城区周边，入市地价较高，农民获得收益高，增加了政府土地征收难度，如何平衡入市与土地征收收益分配成为改革难点。文昌市利用海南省土地征收留用地安置手段，结合其他政策工具，实现了文昌入市与土地征收收益之间的平衡，其一，利用入市调节金比例，文昌市对于国有留用地入市需要补交40%地价，而入市只需要缴纳20%地价款，两者之间差价形成不公平，2019年将对入市调节金比例进行调整。其二，留用地安置。对于区位好的商业用地，村民入市收益分配比土地征收补偿高，但土地征收会有10%安置留用地，村集体可以优先选择位置，决定是国有划拨留用地或是集体留用地。如果将留用地市场价值计算在内，那么土地征收补偿与入市收益差距就不大。其三，土地用途规划。对于入市土地商服用途价格最高，集体入市土地要想获得较高收益必须依赖用途规划，所以在用途规划上可以在国有征收土地和入市集体土地之间进行平衡。其四，政府与村集体协商。对于区位好，价值高的地块，如果允许村集体建设用地入市，则村集体必须允许村内另一块土地被政府征收。两者进行充分协商、沟通，以取得双方较为满意的方案。

3 思考与建议

3.1 点状供地，灵活乡村旅游用地供地方式

海南省要建设国际旅游岛，发展共享农庄、特色小镇等乡村旅游产业离不开土地供应保障。首先，特色乡村旅游发展不再是过去的规模化、同质化、商业化的建设开发模式，而是要追求有特色、有品味、有参与体验感、慢生活式的旅游产品，这些产品需求反映在旅游项目配套设施用地要求上，就是不再追求规模化成片开发，比如采摘基地的设施用地、浪漫休闲的特色民宿、小规模垃圾回收和污水处理设施、手工DIY制作坊等。因此，要编制乡村旅游用地规划，通过集体经营性建设用地入市，灵活点状供地。其次，盘活闲置农房资源，增加乡村旅游发展空间。对于地理环境优越，交通便利的乡村，保护特色农村民居，以租赁方式实施供地，由村集体或外部企业对其内部进行现代化改造，深挖文化主题，形成“一院一品”的特色民宿。最后，对于区位条件差、完全破败的宅基地，应当开展农村宅基地有偿退出和整治，实施集体建设用地异地调整入市，集中指标到旅游资源丰富区域建设商业服务配套设施，复垦后耕地可以作为特色农业种植和养殖，提供采摘体验或有机农产品。

3.2 培育壮大集体组织经营管理能力

文昌市改革试点中，无论是集体经营性建设用地入市还是土地征收留用地经营都考验着集体组织的资产运营与管理能力，但在调研中，许多村集体负责人表示缺乏经营能力，都倾向于货币交易，将土地增值收益一次性分配给村民，这种做法没有能够发挥出盘活土地资产，壮大集体经济实力的作用。在下一步建设海南自贸区（港）和实施乡村振兴战略过程中，需要培育集体组织的资产经营与管理能力。首先，村集体持有大量土地资源，可以有效地提高集约节约土地，降低企业招商过程中“一家一户”的谈判成本，应当发挥出集体组织的土地资产多、组织成本低的优势，壮大村集体经济。其次，在推进改革试点中，政府应当多以底商物业、入股经营、留地安置等方式增加村集体参与资产运营与管理的机会，磨练、培育村集体组织参与企业和市场经济的意识和能力。最后，利用文昌市海外华侨多的优势，鼓励海外致富侨民回乡创业，发挥新时代新乡贤的带头作用，引项目，拉投资，促管理，拓宽村集体资产管理者视野，拉动乡村经济发展。

3.3 平衡房地产开发与旅游发展，增加地方政府土地改革动力

截至2018年底，文昌市共入市集体经营性建设用地16宗，面积144.66亩，成交价9050万，收取土地增值收益调节金1810元。与德清、长垣、北流等改革试点相比，入市规模小，收益低，造成这种现状的部分原因是村庄规划编制还未全覆盖，所以许多地块还不具备入市调节。但更重要的原因在于文昌市过度依赖房地产开发，缺乏强劲的产业用地需求，政府和企业都还是依赖房地产业，缺乏入市动力。在调研中，许多集体商服用地受让企业没有明确的产业发展规划，试图迂回变相房地产开发，钻政策的空子。所以，在新时代海南省建设国际旅游岛，全岛建设自贸港（区）背景下，房地产市场调控空前严厉，地方政府应当借此机遇探索发展转型，平衡房地产开发与旅游发展。首先，适时推广文昌市“三块地”改革经验，大力发展乡村旅游业。通过集体经营性建设用地入市，盘活农村闲置宅基地及住房，发展共享农庄等特色旅游，增加旅游产业链的长度和深度，使乡村旅游成为海南发展的重要产业。其次，扩大海口集体建设用地建设租赁房试点向全岛推广，释放本轮房地产“限购”造成的库存压力，将商品房转为人才引进房、旅游度假房等租赁住房，探索旅游租赁地产，这样既可以为集体建设用地入市提供新空间，还可以实现房地产市场向租赁住房市场转型。